蚌埠市怀远县2023年度耕地

“进出平衡”总体方案

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

怀远县自然资源和规划局

二〇二三年三月

前言

2020年，国务院办公厅先后印发《关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》（国办发明电（2020）24号）、《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》（国办发（2020）44号），强调对耕地实行特殊保护和用途管制。2021年9月，新施行的《中华人民共和国土地管理法实施条例》首次在法规层面对耕地转为其他类型农用地作出规定，严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地。2021年11月，自然资源部、农业农村部、国家林业和草原局印发《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发（2021）166号），明确“县级政府应组织有关部门编制年度耕地“进出平衡”总体方案，明确耕地转为林地、草地、园地等其他农用地和农业设施建设用地的规模、布局、时序和在年度内落实‘进出平衡’的安排，并组织实施”。

实施耕地“进出平衡”是严格管控“非粮化”、合理引导农业产业结构调整的重要举措，是确保长期稳定利用耕地不减少的有效手段。为牢牢守住怀远县耕地红线和粮食安全底线，按照2022年9月29日安徽省自然资源厅、安徽省农业农村厅、安徽省林业局联合印发《安徽省年度耕地“进出平衡”方案编制和实施指南（试行）》的通知（皖自然资耕（2022）3号）文的要求，怀远县自然资源和规划局组织编制了《怀远县2022年度耕地“进出平衡”方案》（以下简称《方案》）。《方案》围绕汇总项目申报情况、深入调查摸底、开展风险评估、严格恢复地块选址等方面，认真把握恢复耕地认定入库、恢复耕地过程监管等环节，落实怀远县2022年拟恢复耕地的数量、分布和位置，明确恢复优先序、恢复方式和时序安排，同步提出了资金筹措、实施保障和后期管护等措施，围绕2022年涉及将耕地转为其他农用地及农业设施农业建设用地等拟实施项目，规划了2022年耕地拟转为其他农用地及农业设施建设用地的数量和分布。

该《方案》是指导怀远县规范有序开展2022年度耕地“进出平衡”的重要依据。

1总则

1.1编制原则

（一）坚持从严保护

耕地保护关系我国经济和社会可持续发展的全局性战略问题。“十分珍惜，合理利用土地和切实保护耕地”是长期坚持的一项基本国策。牢固树立山水林田湖草是一个生命共同体理念，坚持从严保护耕地。

（二）坚持问题导向

严格控制违规占用耕地绿化造林或将耕地转为林地、草地、园地等其他农用地，落实整治违规占用耕地的情况，查明问题、分析原因、提出分类处置措施，落实整改，确保耕地保有量不降低，耕地布局稳定。

（三）坚持实事求是

坚持实事求是，查明图斑情况，提出针对性解决措施。对于能够整改到位的问题图斑督促进行整改，对于难以整改的图斑，落实耕地“进出平衡”方案，确保转进足够数量的耕地，确保耕地保有量不降低。

（四）依法依规，规范方案

开展耕地保护工作应依据有关法律法规，严格按照《国务院办公厅关于坚决防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》（国办发（2020） 44号）《自然资源部农业农村部国家林业和草原局关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发（2021） 166号） 、《安徽省自然资源厅安徽省农业农村厅安徽省林业局关于严格耕地用途管制有关措施的通知》（皖自然资耕（2022） 2号）及《安徽省自然资源厅安徽省农业农村厅安徽省林业局关于印发〈安徽省年度耕地“进出平衡”方案编制和实施指南（试行）〉的通知》（皖自然资耕（2022） 3号）要求，落实工作方案。

1.2编制目的

编制耕地“进出平衡”总体方案，明确耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的规模、布局、时序和年度内落实“进出平衡”的安排，有利于县级人民政府强化县域范围内一般耕地转为其他农用地和农业设施建设用地的统筹安排和日常监管，能够更好地确保本行政区域内规划确定的耕地保有量和永久基本农田保护目标的完成。

1.3编制依据

（1）法律、政策依据

1）《中华人民共和国土地管理法》（2020最新）；

2）《土地管理法实施条例》（国务院令第256号）；

3）《永久基本农田保护条例》（国务院令第257号）；

4）《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发（2004） 28号）；

5）《自然资源部农业农村部关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》（自然资规（2019）1号）；

6）《国务院办公厅关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》（国办发明电（2020）24号）；

7）《国务院办公厅关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》（国办发（2020）44号）；

8）《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发（2021）166号）；

9）《安徽省耕地开垦费征收和使用管理实施细则》 （财综（2001）

1061号）；

10）《安徽省自然资源厅安徽省农业农村厅安徽省林业局关于严格耕地用途管制有关措施的通知》（皖自然资耕（2022）2号）；

11）《安徽省自然资源厅安徽省农业农村厅安徽省林业局关于印发〈安徽省年度耕地“进出平衡”方案编制和实施指南（试行）〉的通知》（皖自然资耕（2022）3号）。

（2）数据基础

1）怀远县“三调”及2020年、2021年及2022年变更调查成果数据；

2）怀远县森林资源“一张图”数据；

3）怀远县城镇开发边界数据；

4）怀远县永久基本农田数据；

5）怀远县历年增减挂钩数据；

6）怀远县生态保护红线数据；

7）《怀远县土地利用总体规划（2006-2020年）调整完善》；

8）怀远县国土空间规划“三区三线”划定成果；

9）怀远县水资源数；

10）怀远县耕地后备资源调查数据

11）国家耕地卫片监督数据。

1.4编制程序

（一）实施主体申报

乡镇（街道）人民政府根据乡村振兴、现代农业发展和耕地保护目标任务等情况，结合耕地恢复后备资源调查评价结果，确定本年度拟流出耕地的规模、布局、时序，落实拟恢复耕地面积和位置，形成耕地“进出平衡”意见，汇总后向县级人民政府提出申请。对于农民个人在承包地上自行将耕地转为林地、园地等其他农用地，年度内造成耕地减少的，由乡镇（街道）人民政府调查核实后一并纳入上报范围，由县级人民政府统一落实“进出平衡”。涉及承包耕地转为林地等其他地类的，经批准后，乡镇（街道）人民政府应当指导发包方依法与承包农户重新签订或变更土地承包合同，以及变更权属证书等。

（二）乡镇（街道）人民政府提出申请

乡镇（街道）人民政府根据需求申报以及本地耕地恢复潜力情况，统筹提出实施耕地“进出平衡”的项目清单、规模、布局、时序和年度内落实耕地“进出平衡”的意见，上报县级人民政府。

（三）编制和报备耕地年度“进出平衡”总体方案

1.方案编制。县级自然资源、农业农村、林业等部门根据调查掌握的情况，按“以进定出”的原则编制年度耕地“进出平衡”总体方案，明确“耕地转出”和“耕地转进”的规模、质量、布局、时序和年度实施安排。方案应统筹考虑本年度内农民个人在自有承包地进行农业种植结构调整以及卫片监督问题图斑无法恢复等造成耕地减少的情形，合理核定本县年度耕地“进出平衡”规模，确保转进和转出的耕地数量相等、质量相当，耕地布局有优化。

2.方案审批。总体方案由县级人民政府审批，批准后应将相关成果上报市级自然资源、农业农村和林业主管部门复核，并在耕地“进出平衡”监管系统中上图入库，作为县域内实施耕地用途管制和年度耕地“进出平衡”的依据。

3.方案备案。市级自然资源、农业农村和林业主管部门对县级报送的总体方案复核后，出具意见上报省级自然资源、农业农村和林业主管部门备案。

4.方案更新。年度内耕地转进转出地块或项目有变化的，在确保满足本地区年度耕地“进出平衡”的前提下，经县级人民政府批准，每年可对总体方案进行一次调整和重新复核备案。

（四）实施耕地年度“进出平衡”总体方案

1.耕地转出。转出耕地应严格依据总体方案实施；未纳入总体方案的，不能擅自转变耕地用途。严格控制一般耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地。永久基本农田和高标准农田范围内的耕地不能转出用于耕地“进出平衡”。对借耕地“进出平衡”名义随意调整耕地布局，规避落实建设占用耕地占补平衡的行为应严格审查把关。

2.耕地转进。“三调”标注“即可恢复”“工程恢复”地类、土地综合整治范围内水土资源条件较好或平原地区与现有耕地集中连片地块通过调查评价后，要优先恢复纳入“进出平衡”。涉及未纳入《林地保护利用规划》的林地以及草地、园地、坑塘水面等其他农用地及农业设施建设用地，经自然资源、农业农村、林草等主管部门同意后，可纳入“进出平衡”。纳入耕地后备资源的未利用地开发，以及农用地整理和建设用地复垦产生的新增耕地也可纳入“进出平衡”，但应优先保障耕地占补平衡。

（五）耕地年度“进出平衡”实施监管评价

县级人民政府应严格组织实施本辖区耕地年度“进出平衡”总体方案，市规划和自然资源局会同农业农村局、林业主管部门运用动态巡查、田长制、土地卫片执法、动态监测、耕地卫片监督等多种方式，对辖区内“进出平衡”实施情况进行全流程、全覆盖监管，发现弄虚作假或“非农化”、“非粮化”问题，按职能分别牵头督促整改，禁止借“进出平衡”名义搞“非农化”建设。

开展耕地年度“进出平衡”检查。市规划和自然资源局利用年度国土变更调查成果，牵头组织对各县（区）耕地年度“进出平衡”落实情况进行检查。耕地流入、耕地流出情况相比较，耕地流入面积大于或等于耕地流出面积（扣际国家安排的生态退耕、自然灾害损毁难以复耕、河湖水面自然扩大造成永久淹没的耕地），布局合理的，即认定为已落实耕地年度“进出平衡”。反之，认定为未落实耕地年度“进出平衡”。检查结果纳入耕地保护责任目标考核评价内容。

（六）年度“进出平衡”与规划衔接

各行业部门按照年初储备用地计划向县自然资源和规划局报备，由县自然资源和规划局会同相关行业部门确认，将项目用地计划反馈镇（街），项目用地由相关行业部门负责“进出平衡”相关工作。各乡镇（街道）以区域格局、本地资源和县级国土空间规划三大要素来确定本乡镇（街道）发展定位和规划目标，结合乡镇（街道）农业农村、水利、交通、乡村振兴、林草及生态环境等专项规划，从区域产业基础、区域产业协作、产业政策导向和产业比较优势四个方面入手，确定产业发展方向和重点，合理布局农业空间中的各要素。统筹安排耕地年度“进出平衡”，避免与各级各类规划发生冲突。

1）转出地块与规划衔接

转出地块利用“三调”及2021年度、2022年度变更调查数据充分衔接建设用地管理范围、生态红线、自然保护地、城镇村等用地、森林资源“一张图”、三区三线重大工程，筛选范围外矢量作为拟恢复耕地目标。再衔接2022年综合动态监测已转出耕地、设施农用地备案范围、国家耕地卫片监督数据等提取转出耕地图斑。

2）转进地块与规划衔接

转进地块利用2022变更调查数据充分衔接坡度图（不能在25°上）、河道范围高水位线数据、建设用地管理范围、设施农用地备案范围、生态红线、自然保护地、城镇村等用地、森林资源“一张图”、三区三线重大工程，筛选范围外矢量作为拟恢复耕地目标。再衔接2022综合动态监测已转入耕地、高标准农田、“三调”后耕地图斑流出、耕地后备资源、历年耕地，筛选范围内确定优先恢复范围目标。

根据2022年最新影像对优先恢复图斑逐图斑进行筛选:

a.拟复耕后与周边耕地能形成集中连片的状态，且园林树木相对较小、较易恢复；

b.和拟复耕后与周边耕地无法形成集中连片，但其独立面积相对较大（10亩左右或更大） ；

c.对筛选后图斑充分结合镇街、村组、农户意愿，确定最终转入图斑，作为“转进”范围。

1.5编制结果

根据自然资源部、农业农村部、国家林业和草原局《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发（2021）166号）、安徽省自然资源厅、安徽省农业农村厅、安徽省林业局《关于严格耕地用途管制有关措施的通知》（皖自然资耕（2022）2号）等文件要求，怀远县拟对一般耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的项目通过补足同等数量、质量的耕地来实行年度“进出平衡”。按照安徽省自然资源厅、安徽省农业农村厅、安徽省林业局关于印发《安徽省年度耕地“进出平衡”方案编制和实施指南（试行）的通知》（皖自然资耕（2022）3号）的要求，对反馈项目数据进行分析，最终可纳入“进出平衡”耕地转出地块62个，涉及白莲坡镇、包集镇、常坟镇、陈集镇、褚集镇、淝河镇、淝南镇、荆山镇、兰桥镇、龙亢镇、双桥集镇、唐集镇、和徐圩乡13个乡镇，转出耕地面积5.1922公顷（其中水田2.0982公顷、水浇地2.3625公顷、旱地0.7315公顷）。根据以进控需、先进后出、实事求是的原则，怀远县2022年度计划转进一般耕地地块130个，涉及白莲坡镇、包集镇、常坟镇、陈集镇、褚集镇、淝河镇、淝南镇、古城镇、河溜镇、荆山镇、兰桥镇、龙亢镇、双桥集镇、唐集镇、万福镇、魏庄镇和徐圩乡17个乡镇，总面积23.6846公顷，转进后拟规划为耕地，其中水田11.8054公顷。

2怀远县基本情况

2.1地理情况

怀远县,隶属于安徽省蚌埠市。位于安徽省北部,淮河中游,淮北平原的南端,东邻固镇蚌埠、凤阳,南界淮南,西毗凤台、蒙城,北依濉溪、宿州。介于东经116°45'-117909'、北纬32°43'-3919'之间,总面积2192平方千米。

怀远县始建于元代至元二十八年(1291年), 素有“淮上明珠”美誉,民间盛行的花鼓灯,名胜古迹有白乳泉，卞和洞、望淮楼等。怀远区位独特、优势明显，位于“长三角”经济圈腹地和南京经济圈外围,辐射华东、华中和华北,距京沪高铁七大中心枢纽站之一的蚌埠南站仅27公里,距千里淮河第一大港的蚌埠港仅15公里,国道206、329,省道225穿境而过,京台、宁洛高速在境内设有三个出入口, 4C级蚌埠滕湖机场建设正在序时推进。

2.2人口社会情况

怀远县主要民族为汉族，其中少数民族有回族、蒙古族、壮族、

满族等少数民族。根据第七根据第七次人口普查数据，截至2020年11月1日零时，怀远县常住人口为935335人。

2.3经济情况

2021年，怀远县实现地区生产总值387.8亿元；固定资产投资完成135亿元；一般公共预算收入完成25亿元；规模以上工业增加值完成26亿元；社会消费品零售总额完成264亿元；城乡常住居民人均可支配收入分别为37638元、20100元。

第一产业

2021年，怀远县粮食生产实现“十八连丰”，粮食总产123.5万吨，新建高标准农田15万亩；农业产业化水平持续提升，新增规模以上农产品加工企业15家，位居全省农产品深加工五个一批工程二十强县之首；新增“三品一标”认证10个；白莲坡镇入选2021年“农业产业强镇”创建名单。

第二产业

2020年，全县第二产业增加值达到167.7亿元，年均增长9.9%。规模以上工业增加值年均增长74% ，规模以上工业总量占全市的比重，从“十二五"末的17%上升到25%左右。战略新兴产业产值年均增长18.4%，高新技术产业增加值年均增长11.9%。形成了装备制造及汽车零部件、电子信息农副产品精深加工、资源再生暨秸秆综合利用四大主导产业。大富产能搬迁转移、华润啤酒搬迁扩能、今三麦速冻食品、桂柳牧业等优质工业项目顺利推进；万华板材、艾斯顿轮胎等项目建成投产；奥普汽车制动器、万川汽车零部件等项目实现“当年招商、当年开工、当年投产”；企业引领转型升级，致信汽车、台创塑 胶等企业获评市级专精特新企业；大富机电、莱姆佳、天雪面业获批省级“两化融合“示范企业；龙泉硅材料获评"安徽工业精品"。银睿智能科技、中草香料成功登录“新三板”，淮西米业、雁湖面粉成功挂牌安徽省股权交易中心，壹石通材料科技股份有限公司科创板IPO即将发行上市。5G移动通信器件入围全省重大新兴产业工程。成功创建“省级出口汽车零部件质量安全示范区”，获评“安徽省质量强县”称号，连续多年获评省制造业“十强县”称号。

第三产业

国内贸易

2021年，怀远县实现服务业增加值197.7亿元，新增限额以上商贸企业15家；大禹九州里文化街区交付使用，华美立家建材家居广场主体竣工，上谷农贸小镇聚集特色产业主体230家，入选中国特色小镇五十强。

对外经济

2018年，怀远县28个亿元以上项目签约落户，完成市外到位资金131亿元，利用外商直接投资2.1亿美元。实现进出口总额1. 1亿美元，怀远经济开发区获评省级出口汽车零部件质量安全示范区。

旅游业

2021年，怀远县举办第三十届花鼓灯艺术节和第七届石榴文化旅游节；龙亢镇龙亢村被评为全国第三批乡村旅游重点村。

金融业

2021年，怀远县人民币存贷款余额853.11亿元。

3土地利用现状情况

3.1怀远县主要地类数据情况

根据怀远县2019年度统一时点调查成果，怀远县总面积为219202.9620公顷，其中现状耕地150944.9297公顷（其中:水田60428.4828公顷、水浇地49678.4527公顷、旱地40837.9942公顷），占总面积的68.86%；林地8541.3731公顷（其中:即可恢复523.5719公顷、工程恢复1305.1284公顷），占总面积的3.90%；园地548.7258公顷（其中:即可恢复285.8446公顷、工程恢复138.4015公顷），占总面积的0.25%；草地45.4370公顷，占总面积的0.02%；坑塘水面4949.0487公顷，占总面积的2.26%；农村道路4039.3895公顷，占总面积的1.84%；沟渠11809.5691公顷，占总面积的5.39%；设施农用地666.5046公顷，占总面积的0.30%；农村宅基地14802.6260公顷，占总面积的6.76%；其他土地22855.3566公顷，占总面积的10.43%。

表3-1  怀远县2019年土地利用现状统计表  单位：公顷

序号	地类	2019年度变更调查面积	占土地总面积	备注
1	耕地	150944.9297	68.86%
	水田	60428.4828	27.57%
	水浇地	49678.4527	22.66%
	旱地	40837.9942	18.63%
2	林地	8541.3731	3.90%
	即可恢复	523.5719	0.24%
	工程恢复	1305.1284	0.60%
3	园地	548.7258	0.25%
	即可恢复	285.8446	0.13%
	工程恢复	138.4015	0.06%
4	草地	45.4370	0.02%
5	坑塘水面	4949.0487	2.26%
6	农村道路	4039.3894	1.84%
7	沟渠	11809.5691	5.39%
8	设施农用地	666.5046	0.30%
9	农村宅基地	14802.6260	6.75%
10	其他	22855.3566	10.43%
合计		219202.9620	100.00%

根据怀远县2022年度国土变更调查成果，怀远县总面积为219202.9620 公顷，其中现状耕地151400.1071公顷（其中:水田60408.4405公顷、水浇地41526.3892公顷、旱地49465.2774公顷），占总面积的69.07%%；林地7488.8401公顷（其中:即可恢复423.4863公顷、工程恢复1440.4306公顷），占总面积的3.42%%；园地537.9458公顷（其中:即可恢复168.5257公顷、工程恢复255.5329公顷），占总面积的0.25%；草地100.1517公顷，占总面积的0.05%；坑塘水面5397.1223公顷，占总面积的2.46%；农村道路951.9078公顷，占总面积的0.43%；沟渠11725.1341公顷，占总面积的5.35%；设施农用地1031.7916公顷，占总面积的0.47%；农村宅基地14481.746公顷，占总面积的6.61%；其他土地26088.2156公顷，占总面积的11.90%。

表3-2  怀远县2022年土地利用现状统计表  

单位：公顷

序号	地类	2022年度变更调查面积	占土地总面积	备注
1	耕地	151400.1071	69.07%
	水田	60408.4405	27.56%
	水浇地	41526.3892	18.94%
	旱地	49465.2774	22.57%
2	林地	7488.8401	3.42%
	即可恢复	423.4863	0.19%
	工程恢复	1440.4306	0.66%
3	园地	537.9458	0.25%
	即可恢复	168.5257	0.08%
	工程恢复	255.5329	0.12%
4	草地	100.1517	0.05%
5	坑塘水面	5397.1223	2.46%
6	农村道路	951.9078	0.43%
7	沟渠	11725.1341	5.35%
8	设施农用地	1031.7916	0.47%
9	农村宅基地	14481.746	6.61%
10	其他	26088.2156	11.90%
合计		219202.9620	100.00%

3.2数据对比分析

怀远县2022年度国土变更调查与2019年度统一时点调查数据对比:

经怀远县2022年度国土变更调查后，怀远县全县各地类净流量之和为0.0000公顷，其中耕地增加455.1774公顷；林地减少1052.5330公顷；园地减少10.7800公顷；草地增加54.7147公顷；坑塘水面增加448.0736公顷；农村道路减少3087.4816公顷；沟渠减少84.435公顷；设施农用地增加365.287公顷；农村宅基地减少320.88公顷；其他土地增加3232.859公顷。具体如下表:

表3-3怀远县2022年与2019年土地利用流量变化情况表

单位：公顷

地类	合计	耕地	林地	园地	草地	坑塘水面	农村道路	沟渠	设施农用地	农村宅基地	其他
2019年统一时点数据	219202.9620	150944.9297	8541.3731	548.7258	45.4370	4949.0487	4039.3894	11809.5691	666.5046	14802.6260	22855.3566
2022年变更调查数据	219202.9620	151400.1071	7488.8401	537.9458	100.1517	5397.1223	951.9078	11725.1341	1031.7916	14481.746	26088.2156
净流量	0.0000	455.1774	-1052.533	-10.78	54.7147	448.0736	-3087.4816	-84.435	365.287	-320.88	3232.859

 

 

 

 

 

 

3.3耕地变化情况分析

（1）耕地情况分析

怀远县2019年统一时点更新调查耕地面积为150944.9297公顷，2022年度变更调查耕地面积为151400.1071公顷，2022年度较2019年度增加455.1774公顷，变化比例0.15%，就二级地类而言，相比2021年度变更调查水田增加20.0423公顷，水浇地增加8152.0635公顷，旱地减少8627.2832公顷。具体情况如下表:

表3-4怀远县2022年与2019年度变更调查耕地面积对比变化情况表

单位：公顷

地类编码		2019年统一时点更新耕地面积	2022年变更调查耕地面积	差值	变化比例
耕地（01）	小计	150944.9297	151400.1071	-455.1774	0.15%
	水田（0101）	60428.4828	60408.4405	20.0423	0.10%
	水浇地（0102）	49678.4527	41526.3892	8152.0635	0.44%
	旱地（0103）	40837.9942	49465.2774	-8627.2832	-0.13%

（2）耕地流出流入情况分析

怀远县2019年统一时点更新调查耕地面积为150944.9297公顷，2019年耕地流出面积为1379.7829公顷（不含建设用地流出），2022年耕地流入面积为2190.278公顷（不含建设用地流入），净流入810.4951公顷。总体来说怀远县耕地面积是增加的，主要由于怀远县按照国家政策，坚决制止耕地“非农化”、“非粮化”，严禁在永久基本农田内发展林果、挖塘养鱼、种植苗木、草皮及新增设施农用地等；严格控制一般耕地转为林地、草地、园地等其他农用地；根据政策引导农民积极进行农业结构调整，鼓励农民在荒山荒坡上种植果树、林木，发展林果业，同时将在平原区原地类为耕地上种植果树、植树造林的地块逐步退出，恢复耕地属性。

表3-5怀远县2022年与2019年度变更调查耕地面积流入流出变化情况表

单位：公顷

地类编码	2019年流出面积	2022年流入面积	流入-流出
果园	118.814	121.5809	2.7669
其他园地	4.0755	60.5973	56.5218
乔木林地	152.7331	952.5188	799.7857
竹林地	0.5243	0.4565	-0.0678
灌木林地	0.6503	17.2528	16.6025
其他林地	412.2829	437.6789	25.396
其他草地	2.4681	6.4736	4.0055
农村道路	20.352	22.4782	2.1262
河流水面	0.3112	9.6344	9.3232
坑塘水面	275.5208	247.9814	-27.5394
养殖坑塘	14.5071	23.9828	9.4757
内陆滩涂	0.2295	168.3897	168.1602
沟渠	21.9834	74.2670	52.2836
设施农用地	355.3307	46.9857	-308.345
总计	1379.7829	2190.278	810.4951

 

 

4“耕地转出”情况

4.1“耕地转出”的含义

“耕地转出”指一般耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地。

4.2“耕地转出”的原则

严格控制一般耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地。确需转出的，应当符合国土空间规划及农业农村、林业、水利、交通等相关专项规划，并优先转出难以长期稳定利用、质量较低、零星分散的一般耕地；质量较高、集中连片的可长期稳定利用耕地原则上不予转出。

1.可以“耕地转出”的情形

（1）符合林地布局及林地保护利用规划和有关标准，经有关部门批准实施的国土绿化（含绿化带）工程。

（2）符合农业农村相关规划和用地标准，经有关部门批准实施，新增畜禽、水产养殖设施和破坏耕作层的种植业设施等农业设施建设用地。

（3）符合农业、林业、水利、交通相关规划和标准，为提升农村生产生活条件，经各级人民政府及有关部门批准实施，新建必要的灌溉排水设施、农村道路、农田防护林等工程。

（4）符合农业结构调整有关要求，农户、家庭农场、农民合作社或农村集体经济组织，将耕地转为园地、水塘等其他农用地。

（5）符合农业农村相关规划，由工商企业等社会资本通过流转获得土地经营权，将耕地转为园地、林地等其他农用地的农业项目。

（6）符合水利相关规划，占用耕地新建水利水电工程中水库淹没区形成的水库水面。

2.不得“耕地转出”的情形

（1）位于城镇开发边界内、拟建重点项目范围内、土地征收成片开发方案实施区域内等近期拟开发建设的耕地，除修建农村道路等必要的农田基础设施外，原则上不得转出。

（2）以河流、湿地、湖泊治理为名，擅自占用一般耕地挖田造湖、挖湖造景的。

（3）高标准农田建设和补充耕地、“旱地改造水田”等土地整治项目范围内的新增耕地和新增水田原则上5年内不得转出。

4.3“耕地转出”地块数量分析

根据需求申报测算，怀远县2023年度计划转出一般耕地地块69个，涉及白莲坡镇、包集镇、常坟镇、陈集镇、褚集镇、淝河镇、淝南镇、荆山镇、兰桥镇、龙亢镇、双桥集镇、唐集镇和徐圩乡共13个乡镇，总面积5.1922公顷，其中:农村道路0.5035公顷，种植设施农用地3.0098公顷，家禽养殖设施农用地0.9809公顷，水产养殖设施农用地0.5251公顷，其他0.1729公顷，详见附表2。

4.4怀远县“耕地转进”地块质量分析

通过分析，怀远县2023年“耕地转出”地块符合国土空间规划和农业农村、林业、水利、交通等相关规划，所选地块多为不稳定利用、质量较低、零星分散、不宜集中连片耕作管护的一般耕地。耕地质量等别为7等的，面积为0.2649公顷，耕地质量等别为8等的，面积为3.3405公顷，耕地质量等别为9等的，面积为1.5868公顷。耕地质量平均质量利用等别为8.25等。

5“耕地转进”情况

5.1“耕地转进”的含义

“耕地转进”指林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地等非耕地整治为耕地。

5.2“耕地转进”的原则

各地应根据第二次全国土地调查、“三调”及年度国土变更调查、耕地恢复潜力调查评价成果，优先从本行政区域内选择适宜恢复的地块作为耕地转进来源，积极引导在耕地集中连片区内和周边有计划、有目标、有节奏地恢复耕地，优化耕地布局提高耕地质量。

1.选址要求

（1）优先选择土壤条件和水利设施配套较好的、面积较大或与周边现状耕地相邻且整治后可形成集中连片耕地的地块实施耕地恢复，逐步实现细碎化耕地集中归并、连片耕种，以适应现代农业发展需要。地势相对平坦区域尚有恢复潜力的，原则上不得在山坡地上整治恢复耕地。

（2）禁止在自然保护地核心保护区、饮用水水源一级保护区、生态保护红线等重要生态保护区；25度以上陡坡地、土壤严重污染区；已纳入国家级和省级公益林范围及已实施退耕还林工程的；连片林地1亩以上的；已纳入土地征收成片开发范围内的；已办理农用地转用、土地征收审批手续，但实际未使用的；河道、湖区、林区等难以长期稳定利用的等区域新垦造或复垦耕地。

（3）涉及将林地、草地整治恢复为耕地的，要按照林地面积不减少的要求，在县级行政区域内带位置做好林地补充，并征得县级林业主管部门同意，涉及采伐林木的，要依法办理采伐手续；需征求当地林业主管部门意见；涉及将坑塘水面整治恢复为耕地的，需征得县级水利主管部门同意。

2.选址范围

（1）“三调”和最新年度国土变更调查标注为“即可恢复”“工程恢复”的林地、草地、园地、坑塘水面等其他农用地。

（2）上一年度国土变更调查成果中“即可恢复”和“工程恢复”之外的林地、草地、园地、水塘等其他农用地以及农业设施建设用地。

（3）历史违法违规占用耕地的遗留建设用地和历史遗留临时用地。

（4）拟恢复的已批准设施农用地。

（5）闲置的农村道路、农村宅基地、工矿用地等。

（6）其他零星土地。

3.实施主体

（1）第一类实施主体包括在自己承包地上或村集体所有土地范围内自行投资投劳垦造耕地的农户、家庭农场、农民合作社和农村集体经济组织等。

（2）第二类实施主体包括工商企业等社会资本、有关单位、乡镇人民政府以及获得合法土地经营权的经营者等，在征得土地权属单位、承包农户书面同意，取得县级自然资源部门出具的土地权属、地类情况说明后，方可实施垦造耕地项目。

5.3怀远县“耕地转进”地块数量分析

根据以进控需、先进后出、实事求是的原则，怀远县2023年度计划转进一般耕地地块130个，涉及白莲坡镇、包集镇、常坟镇、陈集镇、褚集镇、淝河镇、淝南镇、古城镇、河溜镇、荆山镇、兰桥镇、龙亢镇、双桥集镇、唐集镇、万福镇、魏庄镇和徐圩乡17个乡镇，总面积23.6846公顷，转进前现状为园地1.9336公顷，坑塘水面6.4618公顷，农村道路0.0583公顷，其他14.8837公顷，转进后拟规划为耕地，其中水田11.8054公顷。

5.4怀远县“耕地转进”地块质量分析

通过分析，怀远县2023年“耕地转进”地块符合国土空间、农业农村、林业等相关要求;与现有耕地集中连片，可以长期稳定耕种利用。耕地质量等别为8等的，面积为10.8805公顷，耕地质量等别为9等的，面积为12.8041公顷。耕地质量平均质量利用等别为8.54等，总体质量上高于转出地块的耕地质量平均质量等别。

6“进出平衡”情况

6.1“进出平衡”必要性和可行性分析

6.1.1“进出平衡”必要性分析

长期以来，我国一直实行最严格的耕地保护制度，始终严守18亿亩耕地红线，确立了建设占用耕地“占一补一”的“占补平衡”制度，取得了显著成效。然而，由于种粮收益低等原因，近年来耕地“非粮化”问题日益突出，大量耕地甚至永久基本农田种植经济作物、苗木林果，甚至挖塘养鱼等，在一定程度上威胁了国家的粮食安全。

在此背景下，2020年以来，党中央、国务院连续作出了坚决制止耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”的决策部署。2021年9月1日新施行的《土地管理法实施条例》更是首次在法规层面对耕地转为其他农用地作出规定，明确“国家对耕地实行特殊保护，严守耕地保护红线，严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地”，进一步拓展了土地用途管制的重点和内容。耕地“进出平衡”是继耕地“占补平衡”制度后，耕地用途管制制度的又一次制度创新，实现了对耕地转为林地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的管控。

6.1.2“进出平衡”可行性分析

一是现有耕地与本轮耕地保护责任目标对比暂无缺口。2022年国土变更调查成果中耕地面积151400.1071公顷。根据“三区三线”最新成果统计，怀远县新一轮耕地保护责任目标144606.1803公顷、永久基本农田保护目标130989.8256公顷，现有耕地保有量高于新一轮耕地保护责任目标。

二是可恢复耕地潜力尚有一定空间。目前怀远县工程恢复和即可恢复地类面积共计3296.1231公顷，其中工程恢复2652.7854公顷（其他草地1.1623公顷，园地194.7645公顷，坑塘水面1016.4280公顷，林地1440.4306公顷），即可恢复643.3377公顷（其他草地2.8377公顷，园地168.5257公顷，坑塘水面48.4880公顷，林地423.4863公顷）。按照10%的出地率计算，怀远县可恢复耕地面积约329.6123公顷。综上，怀远县符合转入条件的其他农用地（不含田坎）转为耕地尚有一定空间。

三是严格控制了耕地转进地块范围。优先将如下范围内其他农用地转为耕地:

①标注恢复属性地类范围整治耕地；

②整治坡度15度以内、土层较厚、土壤相对肥沃、水源条件好的地块。

同时，如下范围的其他农用地不得转为耕地:

①25度以上陡坡地；

②河道、湖区、林区、牧区、沙荒、石漠化土地；

③生态保护红线、自然保护地、饮用水水源一级保护区范围内土地；

④城镇村庄范围内整治耕地作为进出平衡转进耕地来源；

⑤违规毁林整治耕地、将已实施退耕还林形成的林地整治恢复为耕地。

6.2“进出平衡”耕地数量和质量平衡分析

怀远县2023年度耕地“进出平衡”方案严格按照“进大于出”原则，确保年度内整治恢复为耕地的数量不得低于转为其他农用地及农业设施建设用地的数量。补足的耕地均为同等数量、质量的可以长期稳定利用的耕地。

据统计，怀远县2023年度耕地“进出平衡”后净增加耕地18.4924公顷。耕地转出面积5.1922公顷，其中转为种植设施用地3.0098公顷，畜禽养殖设施用地0.9809公顷，水产养殖设施用地0.5251公顷，农村道路0.5035公顷，其他0.1729公顷；转进前现状为园地1.9336公顷，坑塘水面6.4618公顷，农村道路0.0583公顷，其他14.8837公顷。

6.3“进出平衡”时序安排分析

根据年度“进出平衡”工作任务，坚持“先进后出”原则，合理安排拟进出地块时序，逐一地块明确具体恢复地块开工时间、农作物种植时间、认定举证、上图入库、通过省市核查等环节时间，详见表6-2。

表6-2怀远县2023年度“进出平衡”进度表

单位：公顷

乡镇（街道）	拟转出面积	拟转出时间	拟转入面积	进出平衡时间
白莲坡镇	0.0681	2023年3月31日前	0.1958	2023年3月31日前
包集镇	0.3021	2023年3月31日前	1.5981	2023年3月31日前
常坟镇	0.1887	2023年3月31日前	0.3800	2023年3月31日前
陈集镇	0.0632	2023年3月31日前	3.1188	2023年3月31日前
褚集镇	0.2367	2023年3月31日前	0.6433	2023年3月31日前
淝河镇	1.1567	2023年3月31日前	2.2586	2023年3月31日前
淝南镇	0.4193	2023年3月31日前	0.5457	2023年3月31日前
古城镇	0.0000	2023年3月31日前	2.5808	2023年3月31日前
河溜镇	0.0000	2023年3月31日前	1.7423	2023年3月31日前
荆山镇	0.6885	2023年3月31日前	0.9675	2023年3月31日前
兰桥镇	1.1547	2023年3月31日前	1.5238	2023年3月31日前
龙亢镇	0.1866	2023年3月31日前	0.7349	2023年3月31日前
双桥集镇	0.7122	2023年3月31日前	0.7809	2023年3月31日前
唐集镇	0.0000	2023年3月31日前	4.9948	2023年3月31日前
万福镇	0.0000	2023年3月31日前	0.0853	2023年3月31日前
魏庄镇	0.0000	2023年3月31日前	0.1513	2023年3月31日前
徐圩乡	0.0154	2023年3月31日前	1.3827	2023年3月31日前
合计	5.1922		23.6846

7资金测算

7.1 工程概况

耕地转进地块涉及白莲坡镇、包集镇、常坟镇、陈集镇、褚集镇、淝河镇、淝南镇、古城镇、河溜镇、荆山镇、兰桥镇、龙亢镇、双桥集镇、唐集镇、万福镇、魏庄镇和徐圩乡17个乡镇，共130个地块，建设规模23.6846公顷，转进后预计新增耕地为23.6846公顷，其中水田11.8054公顷。按安徽省土地开发整理预算定额标准，根据定额标准、市场价格、人工单价等工程费用估算项目投资142.1076万元，亩均投资4000元/亩。

7.2编制依据

1、《土地开发整理项目预算定额》（财综（2011）128号） ；

2、《土地开发整理项目施工机械台班费定额》（财综（2011） 128号）；

3、《土地开发整理项目预算编制暂行规定》（财综（2011）128号）；

4、《土地整治项目工程量计算规则》（TD/T1038-2013）；

5、其它有关规定和标准。

7.3耕地转进费用来源

按照“谁转出、谁恢复”的原则，由申请将一般耕地转为其他农用地及农业设施建设用地的单位和个人按要求转进耕地。涉及各级政府及有关部门主导实施的，转进耕地的费用应列入项目总投资。县级人民政府要统筹做好农民个人在自己承包地上，符合农业结构调整政策规定，自行调整种植结构、改变耕地地类，所涉及的耕地转进工作。

8保障措施

8.1组织保障措施

怀远县政府对本地区耕地“进出平衡”工作全面负责，承担主体责任，严格落实耕地用途管制，强化耕地年度“进出平衡”统筹安排和日常监管，确保完成本行政区域内规划确定的耕地保有量和永久基本农田保护面积目标任务。相关主管部门承担属事监管责任，农业农村、规划和自然资源、林草、交通、水务、城乡建设、城市管理、乡村振兴等部门，切实履职尽责，密切协作配合，加强沟通协调，形成工作合力，按照职能职责监督、指导本部门管理项目涉及的耕地恢复工作。耕地恢复后，乡镇（街道）、村社和网格员要将恢复耕地纳入日常巡查范围，防止恢复后的耕地再次流失。

8.2费用保障措施

积极争取中央资金支持，不断优化政府资金投入，发挥政府财政资金的支撑和引导作用。统筹整合各部门、各类项目资金，加大对耕地恢复资金支持力度。以整理项目或高标准基本农田为平台，以新增建设用地有偿使用费、用于农业开发的出让金收入、耕地开垦费和复垦费等资金为主体，有效推进涉农涉地资金统筹使用，发挥资金综合效益。加强新增耕地指标省域内调剂统筹和收益调节分配，优先用于整理项目或高标准基本农田建设项目在内的农田建设再投入。

8.3建立工作机制

着眼全局，建立健全工作机制，建立长效机制，为耕地进出平衡工作提供保障。严格落实耕地用途管制，强化耕地年度进出平衡工作，坚决遏制新增违法违规占用耕地行为。严格按照需求方申报、乡镇（街道）人民政府提出申请、县级编制审批、市级复核、省级备案的流程。

明确职责分工，县级人民政府负责组织编制县级年度耕地“进出平衡”总体方案并实施，负责政策宣传和引导，统筹各部门共同落实耕地用途管制，确保辖区内耕地数量不减少、质量不降低。县级自然资源主管部门负责审核转进转出地块地类现状、国土空间规划等情况，负责转进耕地地类认定和面积核定，耕地“进出平衡”备案监管系统信息报备，及时开展地类年度变更等。县级农业农村主管部门负责审核转进转出地块或项目与农业农村相关规划的符合性和布局合理性，负责转进耕地质量认定和后期管护，指导变更土地承包合同等。县级林业主管部门负责审核转进转出地块或项目与林业相关规划的符合性和布局合理性，转出地块涉及造林绿化落地上图审核等。

8.4加强制度建设

《土地管理法实施条例》第十二条指出:国家对耕地实行特殊保护，严守耕地保护红线，严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地，并建立耕地保护补偿制度，具体办法和耕地保护补偿实施步骤由国务院自然资源主管部门会同有关部门规定。健全耕地保护补偿制度，充分调动农民保护耕地的积极性与主动性。以提高耕地产能为目标，总结地方经验、完善政策措施，全面推进建设占用耕地耕作层土壤剥离再利用工作。实施耕地质量保护与提升行动，加强耕地内在质量建设，实现“藏粮于地”。

8.5加强监管考核

县级人民政府加强对年度耕地“进出平衡”总体方案实施情况的日常监管，通过耕地卫片监督、卫片执法、遥感影像监测等方式定期开展耕地动态监测监管，及时发现、反馈和处理问题。每年度国土变更调查结果，对各乡镇（街道）耕地“进出平衡”落实情况进行检查，检查结果纳入镇（街道）级政府耕地保护责任目标检查考核内容。未按规定落实的，将会同有关部门督促整改；整改不力的，公开通报，并按规定移交相关部门追究相关人员责任。

8.6加强后期管护

后期管护是耕地转进能否发挥长效作用的重要环节，严禁只用不管、破坏工程设施等行为，确保工程长期发挥效益。项目竣工验收后要按照有关法律法规规定明确后期管护责任主体、管护责任和管护经费确保管护到位。建立耕地“进出平衡”项目管护经费合理保障机制，确保建成工程设施在设计使用期限内正常运行。村级集体经济组织应将管护责任落实到管护单位或个人。尽快建立对承担耕地保护任务的农村集体经济组织和农户给予奖补的责任激励机制。进一步总结各地经验，按照谁保护、谁受益的原则，探索耕地保护激励性补偿和跨区域资源性补偿。借助农业部门的力量，增加粮食补贴，提高农民种粮的积极性，加大对农业结构调整的正面引导，合理引导农民进行农业结构调整。管护方式方面，采用谁主管、谁负责的方式。受益范围为各行政村，由村民委员会负责管护；由乡镇（街道）级人民政府负责管护的监督检查和措施的落实。鼓励利用市场手段，在受益农民村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意的前提下，可依法通过承包、租赁、拍卖、业主负责制等多种市场方式落实工程管护主体。成立农民自行管护组织，项目所在地的群众可以成立协会等组织，对本辖区内耕地进行管护。此外，向当地受益群众农户筹集一定的管理资金，用于后期管护的开支。管护权力与责任方面，有权制止各种破坏耕地的行为和享有管护协议里签订的其他权力。一是定期向乡镇（街道）政府汇报本行政辖区范围内耕地利用情况，是否存在违法占用耕地的情况，包括现场照片。二是协议期内，做好相关资料的保管工作。三是接受其他主管部门的监督和检查。

8.7开展宣传引导

组织全县认真学习领会耕地“进出平衡”政策规定，加强政策宣传和引导，营造恢复耕地的良好氛围。由怀远县自然资源和规划局成立耕地保护宣讲督导工作组，分赴乡镇（街道）讲解耕地保护政策和“进出平衡”工作要求，指导恢复地块选择和认定，确保恢复耕地全部实现上图入库。